虚拟数字货币监管与立法前瞻

2021-10-22 11:55:09 112468

在区块链技术早期，加密货币处于经济的灰色地带，其应用的独特性来源于监管的缺失。但随着金融机构进入该行业，区块链采用率飙升，监管者的风险核算方式也发生了变化。虽然世界各地的政府大多采取了各种措施来打击网络犯罪保护加密货币的用户，但这项工作还远未结束。鉴于此原因，对于该行业的投资者、企业和机构而言，了解政府如何监管加密货币与行业领导者以及两者如何推动对话至关重要。

加密货币定义

从技术上而言，加密货币是由密码学保证的、由一个分散式计算机网络执行的数字货币。监管机构的首要任务是根据区块链之前的法律框架来解读和解释这项技术，通过回答基本问题将加密货币纳入现有资产类别。加密货币是资产吗？法定货币？投资工具？如果是的话，是哪一种？如何征税？

定义的明确往往取决于背景。在大多数国家，包括美国和英国，比特币等加密货币被视为资产，而不是法定货币。作为资产，加密货币资产需要被征税。在美国，这意味着美国国税局将加密货币视为其他资本资产，如股票和房地产，并相应征收资本利得税、州税和联邦所得税。同时，由于加密货币非法定货币，企业和服务机构没有义务接受它。许多公司，如Overstock和Tesla，已经尝试接受比特币，而PayPal和Square等金融服务公司已经介入并成为加密货币支持者。

根据加密货币是否被定义为商品或证券，商品期货交易委员会（CFTC）或证券交易委员会（SEC）在商品和证券法的框架内监督和监管加密货币活动的能力各不相同。

在美国，加密货币何时被视为商品或证券，仍尚未明确。关于商品论，CFTC过去曾表示，比特币和以太坊是商品，CFTC专员Dawn Stump最近发布了关于CFTC的监管监督机构如何适用的指南。专员Stump澄清说，CFTC没有监管商品的全部权力（尽管它有某些执法权力，包括有权追究与商品有关的欺诈或操纵活动的索赔），但对于商品的期货合约、杠杆加密货币交易和其他衍生产品而言，这将延伸到属于商品的加密货币衍生产品，如比特币或以太坊的期货合约。

关于证券论，SEC主席Gary Gensler指出，Howey和Reves测试是其执法决定的理由。根据最常被引用的Howey测试，如果选项结果包含以下几种，那么其被定义为一项投资合同，进一步的，为一项证券：

资金投资
以共同企业为主体
有预期利润
通过他人获得回报

而根据Reves测试，加密货币的发行--在此情况下，类似于本票的发行，如初始硬币发行（ICO）--被认为是一种证券，除非符合七种例外情况之一，或者除非法院决定增加一个新的例外。

虽然在一些非常具体的案例中，美国证券交易委员会将加密货币称为证券，例如在他们对Ripple Labs的案件中，但通常而言，主席Gensler对这个术语的应用是非常广泛的。例如，在2021年8月在阿斯彭研究所的一次演讲中，Gensler说，由于大多数交易所提供超过100种不同的加密货币的交易，"在50或100个代币的情况下，任何特定平台的证券数量为零的可能性相当小"，"稳定币也可能是证券和投资公司。" Gensler主席还建议，一些数字资产可能代表 "基于证券的互换"，这属于SEC的独特监管制度，与适用于股票或证券债务工具等现金证券的规则有些许不同。

由于不同的机构对特定种类的加密货币存在差异化解释，基于它如何与他们独特的组织任务相交叉，取决于具体情况，甚至可能有几十个同样有效的定义。然而，这些法规的目标是相当一致的：确保对公众和监管机构的透明度，确保市场的完整性，包括保障系统免受网络犯罪和市场滥用，并保护投资者免受过度风险。

关于加密货币企业法规：发展现状

对加密货币企业实施的最广泛的监管是基于金融行动特别工作组（FATF）提出的标准和建议。作为全球洗钱和恐怖主义融资的监督机构，FATF的主要目标是制定全面的反洗钱和打击恐怖主义融资（AML/CFT）控制措施，将其作为正式建议公布，并确保其成员管辖区履行其义务，实施和执行这些标准。根据FATF的网站，有200多个国家和司法管辖区致力于实施这些标准。

在美国，对遵守FATF的反洗钱/打击恐怖主义标准至关重要的立法是《银行保密法》（BSA）。BSA要求所有货币服务企业（MSBs）--任何促进货币传输或交换的企业，包括加密货币企业--实施了解客户（KYC）和反洗钱（AML）计划。这意味着，诸如加密货币交易所、加密货币自动取款机、柜台（OTC）经纪人、托管提供商和点对点交易所等加密货币企业必须在财政部负责执行BSA的局--金融犯罪执法网络（FinCEN）注册为MSB，并遵守BSA要求。

美国这些法规的核心功能，与FATF在全球范围内的反洗钱/打击恐怖主义标准一样，均旨在切断犯罪分子和恐怖分子清洗非法资金的能力，并授权执法部门有效打击金融犯罪。与任何新型的金融工具一样，犯罪分子已在探索加密货币作为清洗非法资金的途径。然而，如果有适当的法规和KYC及AML控制，执法机构可采用区块链分析工具来追踪非法加密货币交易到其现金流出点，向这些企业提供法律程序，并获得与相关加密货币地址相关的KYC信息。但另一方面，如果非法行为人在尚未实施FATF标准的国家套现，信息可能无法追踪，该种司法套利对各种刑事调查都是极为不利的。

出于这个原因，FATF每三年发布一次公开声明，确定被认为不符合反洗钱/打击资助恐怖主义标准或存在战略缺陷的国家和管辖区。

朝鲜和伊朗目前构成了FATF的 "黑名单"，即需要采取行动的高风险管辖区，名单也包括完全不符合FATF标准的国家。另一方面，FATF的 "灰色名单 "是被加强监控的管辖区，共有22个国家。这份名单对监管者、调查员和合规专业人士尤为重要，因为灰色名单上的国家要接受符合FATF标准的国家的强化尽职调查措施，这意味着他们必须在允许任何交易发生之前获得有关客户、资金来源和财富来源的额外信息。对于存在严重、长期缺陷的司法管辖区，这些措施可以扩展到限制或禁止金融交易。该种监管负担严重推动了合规性发展，因为它可以迫使不合规的国家几乎完全退出市场。

除了FATF之外，各国的监管环境往往有较大的不同。中国的变化可能是最值得注意的。尽管过去有大量专门用于比特币挖矿的廉价电力，但中国政府今年早些时候选择了禁止挖矿；即使在2020年曾是世界上交易量最大的加密货币市场，现在中国也选择了禁止交易。对于中国现在在2021年进行打击的原因，有几个合理的解释。正如我们Chainalysis亚太和日本地区的总经理Ulisse Dell'Orto所解释的那样，中国在发展央行数字货币（CBDCs）方面存在数年的领先优势，其可能认为诸如比特币等去中心化加密货币与自有的中心化替代品有竞争性。

其他国家与加密货币也有类似的博弈关系，原因各有不同。以印度为例：2017年，财政部发表声明，将加密货币等同于庞氏骗局；2018年，印度皇家银行（RBI）完全禁止加密货币活动；2020年，最高法院撤销了该禁令；到2021年，在加密货币采用指数中，印度由之前一年的第11位上升到154个国家的第2位。换而言之，尽管印度政府可能对加密货币感到不满，但其公民在参与该国蓬勃发展的加密市场时却变得更加自如。

还有部分国家的政府已经接受了加密货币，将其视为将投资资本引入本国的一个机会。因此，这些国家将其监管结构的重点关注于税收优惠方面。例如，在白俄罗斯，至少到2023年，所有加密货币活动都被宣布为免税。相比之下，在瑞士，加密货币投资和交易被视为免税的资本收益，但每年仍要对拥有的加密货币和其他资产总额征收 "财富税"。

近期的监管活动

在美国，美国证券交易委员会是围绕加密货币监管对话的主要讨论者，作为执法机构也非常活跃。如前所述，美国证券交易委员会的大多数监管行动都是基于Howey和Reves测试，确定虚拟资产是否是一种证券。这种执法机制首次应用于2017年，当时SEC裁定，根据Howey测试，Slock.it UG的代币/硬币发行是一种证券。此后，美国证券交易委员会对未注册的ICO提出了几十起投诉。

最近其曾提出要采取类似的行动以阻止主要加密货币企业推出计息产品，如Circle Yield和Coinbase Lend--这两个项目后来都被无限期推迟了。许多人怀疑，美国证券交易委员会在通过制定规则正式确定其立场之前，将继续以个案方式监管加密货币业务。美国证券交易委员会主席加里-詹斯勒(Gary Gensler)推动加大对加密货币服务提供商的执法力度，他似乎是该行动的主要负责人，但美国证券交易委员会的其他官员则主张采取更谨慎的做法。8月，当加密货币交易所Poloniex没有注册为国家证券交易所或根据注册豁免经营，违反了《交易法》第5条，美国证券交易委员计划对其采取措施时，美国证券交易委员会专员Peirce对此表示反对，并表示她认为在他们与加密货币交易所有关的权力明确之前，美国证券交易委员会仍需明确一些问题。

CFTC也曾多次行使其执法权。9月，它命令一个以前提供保证金零售商品交易的加密货币交易所支付125万美元的罚款，因为它没有注册为期货佣金商。而就在上周，它对其他加密货币公司总共罚款4250万美元，原因有二：一是作为未注册的期货佣金商运营，二是谎称他们的稳定币完全由美元支持。Dawn Stump委员随后表示，由于CFTC对许多稳定币的权力仅限于反欺诈和反操纵的执法行动，而不是主动制定规则的全权，因此这一执法行动可能会在加密货币用户中产生一种错误的安全感。

正在制定的监管规则

由于FATF是全球主要的反洗钱/打击恐怖主义标准机构，它是当今加密货币监管领域最大的重量级机构之一。因此，其更新的指南，预计在10月晚些时候发布，将可能对加密货币行业产生重大影响。更新的指南预计将明确虚拟资产和虚拟资产服务提供商（VASP）的定义--包括这些术语如何适用于DeFi和NFTs--FATF标准如何适用于稳定币，以及与实施《数据转移规则》有关的指南，FATF鼓励成员司法管辖区将其扩展到加密货币。

该规则是在现下这一关键时刻提出的，欧盟委员会、英国财政部和FinCEN都在考虑《数据转移规则》提案。在我们解读这些提案之前，我们先对这一规则进行解释：数据转移规则的目的是通过最大限度地减少大型加密货币交易的匿名性来阻止洗钱。因此，它规定VASP必须获得、持有并与其他VASP交换关于加密货币转账的发起人和受益人的信息，并且拥有一定的门槛。FATF建议以1,000美元/欧元/英镑为门槛，大多数提案都遵循这一规定。

欧盟委员会的提案则适用于虚拟资产服务提供商（VASP）之间超过1000欧元的加密货币交易。另一方面，英国财政部的提案适用于VASP之间超过1,000英镑的加密货币交易，以及从个人钱包到VASP的交易。目前还不确定该提案是否会缩小规模，即只包括VASP之间的交易。最后，FinCEN的建议设定了VASP之间仅250美元的门槛。这里需要注意的是，这些建议尚未被批准，很可能在生效前发生变化。

另一个预计在10月底出台的监管指南是美国财政部关于稳定币的报告，预计该报告将建议对稳定币发行商进行像银行一样的监管，并有相应的储备和报告要求。若国会不能实施一个令人满意的、类似银行的框架，拜登政府已经表示，他将采用FSOC[金融稳定监督委员会]"，一个负责监测金融系统风险的监管机构小组，以确保该建议的实施。换而言之，某种形式的稳定币监管即将到来。

最后，今年夏天，美国参议院审议了一项1万亿美元的两党基础设施法案。该法案修改了一项条款，将如交易所等加密货币经纪人扩充至 "经纪人 "的定义，要求他们向国内税务局报告用户的姓名、地址和交易活动的信息。加密货币行业的从业人士表示担忧，该定义的起草方式过于宽泛，可能被解释为包括矿工、节点验证者或开发人员，他们无法获得所需的报告信息。参议院曾试图修改定义，但最终没有成功。截至目前，众议院尚未通过立法，因此可能仍有机会修改此条款，但业内人士指出，此为一个良好的示范，说明改善围绕加密货币的教育以及与立法者和政策制定者接触的重要性，两者可确保政策和法规对该行业有积极意义。